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环首都经济圈生态产业化的路径选择
 

环首都经济圈生态产业化的路径选择

张云 赵一强

摘要:所谓生态产业化,就是按照社会化大生产、市场化经营的方式来提供生态服务。它与产业生态化一起,构成生态产业的形成路径。生态产业化的实质是生态资本的保值增值。生态学的进展和公共物品理论的现代扩展,分别为生态产业化提供了生态学、经济学依据。生态产业化的实现需要一系列条件,对生态安全的担忧不应成为生态产业化的障碍。环首都经济圈生态产业化已探索出多种路径,包括林下产业、森林旅游、碳汇林业、非有制林业等,其增强贫困地区内生发展能力的作用得到初步验证。目前生态产业化在实践中存在进展缓慢和盲目发展两方面问题,亟需加强理论研究,完善顶层设计,加强政策扶持与引导。

关键词:生态产业化;环首都经济圈;绿色经济;森林

 

我国“十二五”规划提出打造首都经济圈的战略任务,河北省提出的“环首都绿色经济圈”战略是其重要组成部分。按照相关部署,环首都绿色经济圈414个县(市、区)将按照“超常规、大力度、最大限度增加绿量”的要求开展造林绿化工程,到2020年完成造林绿化1023万亩,森林覆盖率由目前的35%提高到49.5%,城市森林覆盖率由20.83%提高到51.4%,在首都周边构筑起更为坚实的生态安全屏障。然而,如此大规模的生态建设,资金投入从何而来?如何能保障生态建设成果的维护与巩固?成为亟待研究解决的问题。本文在对“生态产业化”命题进行理论分析的基础上,探讨了环首都经济圈生态产业化的多种可行模式,以期为生态建设提供一种新思路,并为我国贫困—生态脆弱地区的生态经济发展提供示范和启示。

1 何谓生态产业化

为了解决生态建设与经济发展之间的矛盾,从本世纪初开始,我国中西部一些贫困的生态功能区纷纷提出“生态产业化”口号,并在实践中进行了大胆探索。然而,学术界未能及时捕捉到这一新动态,甚至未对生态产业化的概念进行严格界定,理论研究滞后于实践。

“产业化”是一个具有中国特色的概念,在以下两种情境中常被提及,一是在文教卫生等社会事业改革进程中,产业化是指原本由财政负担的活动转向通过市场机制实现再生产,这里的“产业化”接近于“市场化”、“社会化”。另一种情境是农业产业化,强调农工商、产供销一体化经营。这里的“产业化”,主要是指“一体化”。

从我国林业发展面临的两大现实矛盾看,“产业化”的两种含义兼而有之。首先,我国生态建设与林农脱贫致富、林区财政增收之间的矛盾极为尖锐,鉴此,生态产业化的基本含义是市场化,目的在于缓解生态建设与经济发展之间的矛盾,把绿水青山变成金山银山。其次,分散性小农生产的现实与大市场条件下规模化、集约化生产要求之间的矛盾,要求生态产业化涵盖农业产业化的内容,即实现规模化生产、区域化布局、组织化管理和产销一体化经营。综合以上两种含义,笔者给出如下定义:所谓生态产业化,就是按照社会化大生产、市场化经营的方式来提供生态服务,从而建立起生态建设投入与效益的良性循环机制的过程。

生态产业化与产业生态化,是形成生态产业的两种路径。所谓生态产业,是按生态经济原理和知识经济规律组织起来的基于生态系统承载能力、具有高效的经济过程及和谐的生态功能的网络型进化型产业[1]。生态产业的形成路径有两条:一是依据产业生态学原理,对传统产业经由生态化改造而来。此类生态产业的产品在功能上与传统产品无异,只是具有了环境友好的特征。例如,唐山钢铁厂通过负能炼钢、中水回用等清洁生产技术,将钢铁厂变成花园式工厂,便是产业生态化的成功范例。另一条路径是依据生态经济学原理,引入市场化、产业化的方式来进行生态建设,由此形成的生态产业不同于一般性产业,而是以提供公益性的生态商品和服务为主。

如果说产业生态化成败的关键在于技术创新和企业管理创新,那么生态产业化的关键就是制度创新。生态产业化与产业生态化协同并进,才能推进生态产业的大繁荣大发展。

2 生态产业化何以可能

生态产业化的实质是将生态环境作为一种特殊的资本——生态资本来运营,实现其保值增值。而要实现这一目标,关键在于将生态服务由无偿享用的资源转变为需付费购买的商品,使生态服务的价值通过市场来实现。

传统上,生态服务是一种具有正外部性的公共产品,公益林营造和抚育的边际私人收益小于社会边际收益,导致市场供给不足。因此,政府包揽生态服务成为常态。受长期以来计划经济体制的影响,我国政府同时扮演着公益林产品的提供者、安排者和生产者三重角色,导致三重弊端:一是生态建设资金渠道单一,供给不足;二是政府对生态建设全过程的较深干预导致高成本、低效率;三是忽视了林区对森林生态服务的开发权和收益权,造成森林资源丰富地区的普遍贫困状态[2]20世纪70年代开始,政府垄断公共服务供给的教条开始被打破,西方国家纷纷进行公共服务市场化改革,引入市场机制、竞争机制和价格机制,以提高公共服务供给的效率。自由市场环保主义者更是提出了全新的环境治理思路,即减少环境管制,建立基于市场的环保政策工具。我国生态产业化的实践,是与国际潮流并行不悖的。

生态服务功能的研究进展,为生态产业化提供了生态学依据。1997年,Costanza等将全球生态系统服务功能分为17[3]。联合国千年生态系统评估工作组(MA)(2002)则根据系统提供服务的机制、类型和效用,将主要生态服务功能归纳为提供产品、调节、文化和支持四大功能组。现代多功能林业理论指出,森林生态系统具有生态服务功能、产品生产功能和社会服务功能,应实现以生态服务为基础的三大效益一体化综合经营。从生态经济学视角考察,森林的各种生态服务功能具有不同的经济学属性。防风固沙、调节气候等生态功能属于纯公共物品,而水源涵养、景观休憩、生物多样性、固碳等功能则不严格满足非竞争性、非排他性的特征,属于准公共物品[4]。后者的存在,构成了生态产业化的技术可能性。

公共物品理论的现代扩展,为生态产业化提供了经济学依据。公共物品的提供并非都是“囚徒困境”问题,利他主义和动态博弈的存在意味着公共物品合作提供的可能性;将公共物品和私人物品相联系的激励机制,例如使公共物品与私人物品搭配提供,同样可以在自发情况下解决一部分公共物品的供给问题[5]

生态产业化由理论可能性到实践现实性,需要一系列条件。从市场需求方来看,生态产业化的前提是,生态服务的受益者愿意并且能够支付所获得的服务。而决定消费者支付意愿的因素,除了其收入水平和支付能力之外,主要是公众的环境意识和对环境服务的认知。从市场供给方来看,只有在引入产权制度、组织及技术等排他手段,有效地解决了“搭便车”问题之后,才能找到准公共物品由私人供给的可行方式。从供需对接的机制来考察,生态服务市场是否健全完善、市场交易成本的高低,是决定生态产业化能否顺利进行的关键。就发展趋势而言,随着公众收入水平的提高和生态环保意识的增强,我国城市公民的生态支付意愿呈持续上升趋势。目前生态产业化的最大难题在于在环境服务供给方,表现为生态服务供给意愿不强、供给能力低下。出路在于明晰产权,建立自由透明、公开公正的生态服务市场,降低交易成本。

目前,一些地方借生态产业化之名,行大开发大破坏之实,市场化导向超过了生态优先导向,引起一些学者对生态产业化的疑虑,甚至发出“慎提生态产业化”[6]的呼吁。笔者认为,既然生态产业化是解决生态建设资金不足、实现生态与经济良性循环的必由之路,就应使其合法合理化。至于局部地区在开发中出现的问题,是由于缺乏正确的理论指导和监管缺位所造成的,应通过推进生态产业化的进程来逐步解决,而不能因噎废食。

3 环首都经济圈生态产业化的典型路径

环首都绿色经济圈包括与北京毗邻的14个县(市、区),城乡居民收入整体上低于河北省平均水平,与北京市的落差更为巨大。该经济圈的西北部作为京津的水源涵养区和生态保护区,存在多个国家级贫困县,构成触目惊心的“环首都贫困带”。环首都贫困带长期存在的症结,在于生态建设与产业开发相割裂,生态资源转化为物质财富的路径不畅,因而是一种典型的制度性贫困和“生态型贫困”。传统的营林工程譬如京津风沙源治理、“三北”防护林工程等,均以中央政府为主导,依靠地方政府来组织。虽然取得了一定成效,但由于忽视农民的自主参与和民间资本介入,存在资金来源单一、效率低下、重建设轻管护、边治理边破坏等问题,缺乏可持续性7由于林地较耕地比较收益的长期下降,造成毁林开荒和在农林交错地带“拱地头”等蚕食林地的现象。

面对生态建设原动力不足的挑战,1997年,“三北”防护林工程提出了生态建设、商品林基地建设和产业建设“三个轮子一起转”的发展思路,初步走上了生态产业化之路。截止目前,环首都经济圈探索出了如下生态产业化路径:

3.1 林下经济

林下经济在国外称为农林复合经营(Asroforestry),是指“在同一土地上农业与林业的综合,即在同一时期内或按次序把畜牧、农作物置于稀植的林木之下。”林下经济实现了林地空间的立体利用,通过构造林下生物链条实现了生态系统的良性循环,能够突破相对漫长的林木生产周期对林业的制约因素,走出一条“长期有绿,短期有利,以短养长,长短结合”的可持续发展之路,为农民开辟了增收致富的新渠道。据测算,发展林下经济地区的树木,生长量比一般林地平均高15%~20%

目前,环首都地区林下经济遍地开花,发展模式灵活多样。涿州市探索出“林禽、林畜、林花”三种模式,到2010年底建设林下经济示范点23个,养殖猪、鸡、鸭、鹅等42万余只(头),实现经济效益近千万元。到2010年,廊坊市共发展林下产业37.52万亩,年产值达9.96亿元,涉及林业经济合作组织41家。

3.2 森林旅游

森林旅游(Forest tourism)是指任何形式的到林区()从事旅游活动,不管这些活动是直接利用森林还是间接以森林为背景8。作为现代林业和旅游业融合而生的新兴业态,森林旅游业具有收入弹性大、产业链长、投资少、见效快、消耗自然资源和环境资源较少的优点,被认为是未来林业最具发展潜力的产业。在国家林业局等五部委联合印发的《林业产业振兴规划(2010-2012年)》中,明确将森林生态旅游作为发展重点,并提出了具体的目标任务。

按照旅游目的的理论,在居民出游距离衰减规律作用下,中国城市居民出游和休闲活动80%集中在距城市500km范围内,特别是250km的圈层内。而距北京市内40-100km范围内的自然观光旅游地构成环城游憩带的主体9,这一空间范围与环首都贫困带基本重合。因此,环首都地区开展森林旅游,不但具有吸引京津游客的极大潜力,而且在很大程度上可以发挥“扶贫旅游”Pro-Poor Tourism)的功能。

当前,环首都地区森林旅游处于方兴未艾的发展阶段。个别开发较早的地区如雾灵山自然保护区,依靠旅游收入基本满足了保护区建设、管理、保护、科研等工作的需要,并且促进了当地交通、建筑业、农业、商业的发展,成为京津居民趋之若骛的旅游胜地。黑龙山林场、野三坡森林公园、小五台山自然保护区等景点也在逐步开发森林旅游。2010年,廊坊市接待森林生态旅游人员300多万人次,旅游收入达3亿多元。

3.3 碳汇林业

2001年签定的《京都议定书》将森林吸收的碳计入减排额度并得到大多数国家的认可,从而催生出生态产业化的一条新途径——碳汇林业。借助碳汇交易,贫困地区可以利用区域间碳源和碳汇拥有量的差异,将碳汇吸收能力作为一种收益手段,从而形成植树造林、植被恢复、森林经营管理的有效激励机制。

目前,环首都经济圈大多数森林属于生物量密度较低的人工林和次生林,森林蓄积量很低,这是增加碳汇的最大潜力所在。廊坊市森林覆盖率为24%,林木绿化率44%。全市1500多万m3林木蓄积量,其中90%为中幼龄林,年均亩蓄积增长量0.9m3。按照每生长1 m3林木能吸收1.83tCO2、释放1.62tO2计算,全市林木年均吸收CO2457.5t,释放O2 405t102010年廊坊市大城县与上海世博会达成了收购协议,计划用三年时间营造2000亩以速生杨为主的碳汇林,将所建碳汇林全部出售给上海世博会,世博会给予每亩地60-70元的碳汇补偿。近两年意大利、德国等国外公司也对廊坊市碳汇造林项目进行了实地考察,一些合作项目正在争取之中。

3.4 非公有制林业

“京津风沙源治理工程”实行以项目法人责任制为核心、以招标投标制和建设监理制为服务体系的新的管理模式以来,培植和吸引了一大批个体和非公有制经济单位投入工程建设,目前有数百家企业投资参与。河北省通过推行拍卖、承包、股份合作、以树入股、土地置换、交绿化押金等多种营造林机制,积极鼓励、支持和引导非公有制林业建设,对造林面积在333公顷以上的承包造林大户实行计划单列,项目区非公有制造林占造林总面积的80%以上。中信集团、宣化县政府和北京绿化基金会共同治理黄羊滩,开创了“企业+基金会+政府”三位一体的治沙模式,用7年时间治沙造林2万亩,并通过开展生态旅游来支撑林地的长久管护资金。卡特彼勒(中国)投资有限公司投资54万元的造林绿化项目也已落户河北丰宁,准备在荒山栽油松。

4 环首都经济圈生态产业化的前景与政策建议

实践证明,以企业化、市场化为核心的生态产业化道路,是增强贫困地区内生发展能力、破解各种深层次矛盾的法宝。一是可以弥补生态建设的资金缺口,形成生态公益林扩大再生产的自我循环;二是提高竞争优势,既避免了传统政府行为导致的效率低下,又能克服分散家庭经营导致的生态规模小、建设成本高等弊端;三是提高林农积极性,使林农从经营林业中得到更多的收益;四是有助于基层政府和社区自主探索“造血型”道路,比起由中央建立“生态特区”、由北京给予横向转移支付等方案来,更具备现行可行性。

然而,目前的生态产业化是一种“自下而上”的方式,缺乏系统的顶层设计和有力的政策支持,在实践中导致两方面的问题并存。一方面,生态产业化进展缓慢。例如,林下产业发展仍以农户的分散式经营为主,缺乏行业协会和大企业的指导和引领,成本高、质量无保证,不能满足市场的大批量和标准化生产的需求,还没有实现真正意义上的产业化11。环首都森林旅游业还处在“散、小、弱、差”的状态,缺乏精品,吃、住、行、游、购、娱等综合配套服务设施缺乏,不能很好地满足游客的基本需求,大资源与小产业的矛盾突出。碳汇林业尚处于萌芽阶段。由于森林采伐限额制度存在审批手续繁琐、审批周期固定、以及限额审批中的寻租行为,导致林业经营主体蒙受损失,一些造林大户甚至像石光银、牛玉琴这样的造林英雄负债经营、债台高筑。另一方面,生态产业化的盲目发展,又导致了另一个极端——掠夺式经营。一些森林旅游地大兴土木甚至非法建设旅游设施、交通设施,破坏了原有的自然生态系统;个别地方在发展林下经济过程中过分施用化肥农药,造成土壤污染和产品质量降低,甚至出现变相的“退林还耕”。

针对上述问题,亟需加强生态产业化的理论研究,完善顶层设计,将“自上而下”与“自下而上”的方式相结合,逐渐优化。就林业管理的指导思想而言,应采纳多功能林业的理念,打破农业、林业、旅游业等部门分割的管理体制,建立农、林、畜齐抓共管的协同机制。

公益林市场化的实质是公共部门权力的下放,以社会的能力来补充政府能力的不足和缺陷。生态公益林的经营必须发挥民众的力量,由政府、企业、林农、中介组织等多个利益相关群体共同践履,避免市场化过程成为滋生腐败的温床。随着集体林权制度改革的进行,林农成为造林主体和林业经营的主体。为提高产业化水平,应鼓励林下种养龙头企业的发展,逐步健全公司连农户的利益分配机制,鼓励农民联合管护经营,为行业协会、社会团体开展服务提供便利条件,使林业走上规模化、专业化、集约化的经营之路。

生态产业化是以森林资源不断扩大为基础的。因此,要把维持森林生态稳定的最低要求作为约束条件,在避免生态性灾难的约束条件之下寻求木材利用与生态利用的最佳耦合状态。对哪些生态服务功能可以市场化、可行性如何、应该采取何种交易方式、市场化以后可能造成的生态影响,应尽快组织研究,在此基础上确定生态产业化的边界,制定出生态安全准则。加强林地资源的协调管理,规范产前、产中、产后的无公害管理,实施种植、养殖年度轮换,确保贴近自然的环保型生产方式和稀缺的纯绿色产品。森林旅游休闲项目应由林业、旅游业专家共同设计开发,并推广参与式开发模式,确保将旅游活动控制在环境容量之内。

生态产业化并不意味着政府义务的免除。生态林业的基础性和公益性,决定了政府购买是生态产业化中不可或缺的方式。为扭转林地相对于耕地比较收益的长期下降趋势,建议仿效日本做法,对民间造林实行财政补贴,并把造林补贴制度作为中央财政惠农政策的重要组成部分,作为林业发展的基础性政策。同时,全面实行森林抚育补贴制度,提高森林效益补偿标准,建立起全方位、多渠道的政府生态购买制度。

 

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